袖珍小县存废之争仅3万人,出路在哪

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5分钟、10分钟、15分钟……在整整等待了30分钟之后，杨皓（化名）终于确信，在佛坪县高铁站，他确实无法通过网约车到达酒店了。

数小时前，他乘坐高铁从西安出发，穿过层层叠叠的秦岭隧道，才到达这座位于秦岭深处的“大熊猫之乡”。

最终，他乘坐上了一辆出租车。说起自己的遭遇，这名出租车司机一脸轻蔑，“网约车？佛坪就没有什么网约车，连出租车，也才一共9辆。”

这是杨皓第一次到达佛坪，来之前，网上铺天盖地的议论让他充满好奇：一个没有网约车，也没有麦当劳、肯德基的县城，一个全县人口只有3.26万人的“袖珍”小县——这个数字，甚至不及北京、上海一所普通高等院校的在校生人数。

而在佛坪县城，当地人议论更多的，却是今年两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉的一份名为《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案（下称“提案”）。她在提案中称，中国多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有多个，其中5万人以下的多个，主要分布在西部。

李冬玉在该提案中提及的优化县级行政区划、推进小县合并试点的建议，直接触及这座人口小县最敏感的神经之一。

当地余名退休老干部甚至还为此专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志“关于10万人以下的县合并的建议”的建议》（下称“不赞成建议”）。

何以成县

佛坪何以成县？小县合并，何以在佛坪引起如此大的争议？带着这些疑问，第一财经记者赶赴佛坪。

清澈的河水从石缝间穿流，高耸的山峰包裹着县城，是佛坪这座县城留给记者的第一印象。

佛坪所在的秦岭，是中国南、北方地区的地理分界线，《三国演义》中魏延向诸葛亮建议的“子午谷”，便是佛坪境内的一条古老栈道。

佛坪县城，则位于秦岭南麓的一处狭长山地上，南北长约两三公里，东西宽则仅有数百米，全县3.26万人中，县城余人居住在椒溪河两岸。

数百年来，椒溪河水顺流而下，汇入汉江，最终，又汇入长江。而全县90%以上的森林覆盖率、大大小小多条山河溪流，又让佛坪成为长江中上游国家“南水北调”工程的水源涵养地和陕西“引汉济渭”工程的重要调水点之一。

与佛坪县地理、人口类似的，还有同居秦岭深处的留坝县，这座被称为“秦汉咽喉”之地的县城，全县人口4.34万人，仅比佛坪县多了1万余人。

也因此，当“小县合并”风声传出时，当佛坪因为人口少成为全国的议论焦点时，留坝便成为佛坪人最愿意向外界介绍的邻县之一。

佛坪何时成县？一本由佛坪县委宣传部提供的《佛坪厅志》，记载了多年前佛坪首次成“厅”的详细过程。

“东、西、南三面山境千余里，皆层峦叠嶂，鸟道羊肠，皆为深山老林，居民日渐开辟，人口滋繁，而僻在深山，距县城二三四五百里不等……属于秦岭要地，五方杂处，良莠不齐。县官远在数百里之外，虽极精明能干，依恐难于周密，藏奸匿匪，深为可虞。遇有命盗案件，知县勘验办案，实有鞭长莫及之势，而民间运输粮食、案件诉讼，往返七百余里，溪流山间阻隔，官民皆甚形苦累。”道光四年（年），时任陕西巡抚卢坤在上呈给道光帝的一份名为《会议添设佛坪厅治疏》的奏折中称，佛坪地处秦岭偏远山地，容易引发动乱，而地方官府的管理，却又鞭长莫及，最终，道光帝于年设立佛坪厅，管理范围横跨秦岭南、北麓，治所位于现在的周至县境内、秦岭北麓的“佛爷坪”。

至年间，位于秦岭深山的佛坪县，成为土匪滋生、藏匿之地，先后多任县知事被生擒、杀害，年9月，时任县知事为躲避土匪，将治所由佛爷坪迁至袁家庄，即如今的佛坪县城所在地。

在当地人眼中，发生于佛坪县的这段往事，最终成为后来上映的电影《让子弹飞》的编辑素材来源，不过，第一财经记者经多方查找，未能从公开资料中印证此事。

地处深山、加之交通不便，造成佛坪县的人口长期徘徊于三四万之间，新中国成立后的年时，佛坪县因人口稀少等多种因素，被撤销县制，境内辖地中，秦岭以南之地，被分别划入洋县和石泉县，岭北之地，则划归周至县。

但令人意想不到的是，佛坪刚被撤县不久，当地便因位居深山、交通闭塞再次成为土匪啸聚之地。一份由佛坪县地方志编纂委员会编写的《佛坪县志》，记载了当时的过程：一伙由三百多人组成、从甘肃串至当地瓦寨子村的犯罪分子，阴谋以秦岭的崇山峻岭为掩护，在当地发动暴乱。

最终，该事件虽被平息，却也让当地意识到，虽然佛坪人少，但地理位置确实殊为重要，年9月，佛坪县被再次恢复，并一直延续至今。

人少尴尬

但佛坪人少的事实，却一直未因建制的恢复而有大的改观，全县人口还呈现出逐年下降的趋势：年，佛坪全县人口为人；年，变成人；年，全县常住人口为人，30年间，佛坪县的总人口不仅未增加，反而减少了人。

人口在减少，在校的学生人数也在减少。佛坪县共有一所初中、一所高中，以及几所乡镇小学。数据显示，年时，佛坪县尚有在校生人，到年，全县的在校学生人数已经下降到名。

不过，地处秦岭南麓、森林覆盖率90%以上的独特环境，也让佛坪成为“大熊猫之乡”和“中国山茱萸之乡”，借助这种优美的生态优势，佛坪一边发展中药材、蘑菇种植等涉农产业；一边围绕大熊猫发展全域旅游，伴随着高铁的开通，旅游旺季来临时，县城也人来人往，旺季一过县城又回归沉静和孤寂。

4月28日晚上，第一财经记者漫步佛坪县城时发现，才过晚上7点钟，街头一些店铺的大门，就已经上锁了，大街上，一些行人迎着路灯，沿着县城的主干道悠闲地聊天、散步。整个县城最繁华的地段，便是位于县城中心地段、一座连接椒溪河两岸的大桥桥头，桥头的东岸，是一个数百平方米的广场，广场上，不少中年妇女正踩着节拍，整齐地跟着节奏，享受着属于她们的“广场舞时间”。

即便是县城最繁华的路段，第一财经记者也未能看到红绿灯的出现，实际上，在整个县城前后跑了两圈，记者也没有看到红绿灯——即便是只有两个车道的主干道上，也并没有太多车辆，不过，为了避免事故，当地还是在桥头这个最繁华的路口，设置了几个摄像头。

一位在桥头等客的出租车司机说，他在县城跑了20多年出租，最初，全县只有3辆出租车；后来，随着高铁佛坪站的开通，才又增加了3辆；再后，随着外地游客增多，当地又增加了3辆。

在当地，最热门的职业，是考公务员，再次之，是到事业单位、国有企业去上班，也因此，虽然整个县城的常住人口只有多人，但在政府、事业单位上班的，仅公开的数据就有0多人。

佛坪县委机构编制委员会办公室的一份资料显示，截至年底，全县有各类编制名，其中行政编制名，事业编制名。而《佛坪县年国民经济和社会发展统计公报》则显示，全县机关事业单位养老保险人数人。

人少，赚钱的机会就少。一位在县城开了20多年摩托车专卖店的店主说，他从年轻时，就开始在县城开店，因为山路多，佛坪的摩托车销量一直都比较稳定，但即便如此，由于人口基数不高，他每月能卖出的摩托车数量，也不过10多辆。

生意难做，遍布大街小巷的一些饭馆里，顾客往往寥寥。第一财经记者先后在当天傍晚时分，走进10多家饭馆，但大多时候看到的都是百无聊赖坐在大堂里等待食客的店主。

佛坪县年、年国民经济和社会发展统计公报显示，年时，全县财政总收入为.8万元，而年，这一数字则为.2万元，同比下降12.8%；年时，全县的地方财政为万元，而到了年，这一数字则为万元，同比下降7.2%。

上述公报同时显示，佛坪县这两年的财政支出分别为8亿元、7.97亿元。

地方财政收入与财政支出的巨大反差，最终成为李冬玉在今年两会上提出“优化县级行政区划、推进小县合并试点”的理由之一。

李冬玉在提案中称，县级政区是国家治理体系的根基，通过区域经济一体化发展优化县级行政区划，合并小县以扩大县域经济规模，能够起到节约行政成本，提高行政效率，助力建设现代化都市圈的作用。

“优化县级行政区划，有两方面的现实需要。”李冬玉称，其一是，人口数量一旦不足，就可能制约经济发展，这在一些人口小县的表现中尤为突出，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重；其二是，在县级行政区划中，大都需要同时设置党委、人大、政府、政协、纪检、公检法司等行政事业和社会组织，并配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，财政供养人员和基础设施建设每年都需大量的财政支出，最终造成行政成本高、公共基础设施浪费大。

“近年来，随着乡镇和行政村的撤并，镇村数量的减少以及乡镇村交通、通信条件的改善，撤并小县条件已经成熟。”李冬玉因此建议，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点（可整县合并，也可保留乡镇级管理稳定拆分小县），提案中提及的“年常住人口3.02万人的西部某县”，更被一些佛坪人认为，是在暗指佛坪。

财政缺口

很快，不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案内容，包括一些在佛坪工作、生活了几十年的佛坪县退休老干部。

“（提案）这个消息传出以后，佛坪人民反响比较大，对佛坪经济的发展影响也很大。”曾任佛坪县委副书记、佛坪县人大常委会主任的苏明锡在接受第一财经采访时说，佛坪县虽小，但它同时承载着自然资源、野生动物的保护等职责，又处在秦岭深山之中，很有必要设立一个县级政权来加强管理，但伴随着舆论的发酵，一些本打算在佛坪投资的招商引资项目，看到佛坪很可能撤县，也开始犹豫起来，甚至干脆撤资了。

而田文学、翟怀民等在内的当地余名退休老干部，甚至还在得知上述提案内容后的3月18日，专门给陕西省有关领导联名写了一份不赞成建议。

“小县，有小县的价值。佛坪也不是一开始财政收入就下降到多万的。”佛坪县一位退休老干部对第一财经表示，由于地处秦岭深处，佛坪虽人口不多，但矿产资源却十分丰富，仅已探明的，就有黄金、大理石、石英石、云母、水晶、石墨、刚玉、花岗岩等20多个品种。30多年以前，佛坪县的财政收入在最高峰时也有七八千万元，那时，佛坪县既有以砍伐森林、大树为主业的木材加工厂、木地板厂，也有以秦岭矿产开发、冶炼为主业的石英厂、硅碳棒厂、大理石矿厂以及其他矿业公司，其中，一家国有伐木场的职工达到1多人，每年仅这家伐木场就要采伐两三万立方米的树木。

结果，虽然佛坪的财政、税收上去了，但由此导致的结果也是严重的。此后的2年、7年，由于秦岭树木被大肆砍伐，佛坪县先后两次遭遇洪灾。

其中，仅2年6月的一场洪灾，就造成了全县3.5万人受灾，导致人死亡、失踪，间房屋倒塌，人无家可归。

“如果说要撤县、并县，那时就是最好的机会。”回忆当年，翟怀民说，当时看着满目疮痍的家园，他的心里充满了绝望。那年，时任国务院副总理温家宝亲自赶往佛坪救灾时，大部分人都已经一无所有，但即便如此，国家也并没有放弃他们，或者干脆撤县、并县、搬迁家园，反而投入大量人力、财力，重建了佛坪县城。

“这说明，国家对佛坪的定位是清楚的，在佛坪设县，也是有渊源、有价值的。”曾任职佛坪县委党校校长的田文学也说。

作为国宝之一，大熊猫的主要栖息地，就是四川、秦岭一带，而生活在佛坪一带的大熊猫，无论是种群数量，还是分布密度，都是全国之最，其他诸如朱鹮、金丝猴、羚羊，也都以佛坪为主要栖息地，为此，联合国教科文组织还将佛坪的动植物资源列为重点基因库。

当年，也正是为了还给大熊猫、朱鹮等珍稀动物一个更健康、更绿色的栖息地，同时，也是为了保障北京、西安等地的用水安全，佛坪先后关停了石英厂、硅碳棒厂，还有大量的伐木厂，佛坪县财政收入因此出现下滑，“佛坪这么做，当然是为国家做贡献，但自身其实也是做出了很大牺牲的”。田文学说，现在，整个秦岭地区，共生活着多只大熊猫，其中，佛坪地区就有一两百只，老的、小的、公的、母的都有，在全球已经发现并拍摄到的8只棕色大熊猫中，有6只都是在佛坪县境内发现的。

如今，总面积平方公里的佛坪，已经被全境列入限制开发区域，其中佛坪国家级自然保护区和观音山省级自然保护区.74平方公里则属于禁止开发区域。

伴随着工业项目的关停，佛坪财政收入也开始出现下滑，甚至出现了财政支出缺口。佛坪县在一份呈送给陕西省有关部门的《关于建立省级生态环境补偿机制的建议》中称，佛坪县在关停了矿产资源开发等一批污染环境的企业后，由于缺少工矿业及重大项目支撑，全县财政收入基础不稳、增收十分困难，再加上每年生态保护、植被恢复、水土综合治理等各类支出也在不断增加，当地已形成新的财政缺口。

未来何在

“佛坪是南水北调的重要水源地，也是引汉济渭的重要供水点。”田文学认为，佛坪这样的小县城，兼具大城市水源地与珍稀动物保护的双重价值，是无法直接用金钱计算与衡量的。虽然这几年国家对佛坪的财政投入确实在加大，但应该看到的是，这些投入大部分用于建设秦岭的秀丽山水，真正用于人员开支的仅是一小部分，不能因为佛坪财政收入少就裁并一个县级政府，相反，应将佛坪的地位提升到整个秦岭的生态保护与水源地保护层面，给予佛坪更恰当的定位。

“如果确实是因为佛坪一些行政部门设置问题，可以考虑将佛坪定位于秦岭特区。”田文学建议，秦岭作为中国重要的绿水青山承载地，既需要人类的适当活动，又不应因过度活动，最终破坏秦岭生态，因此在该地区一些行政单位的定位上，既要考虑到秦岭生态的保护，又不该因行政区域设置造成冗员泛滥，最终既给国家财政造成负担，又给秦岭生态埋下隐患。

第一财经记者采访发现，田文学的这种建议，其实已经在近期出台的汉中市“十四五”规划中得到体现。根据该规划，包括佛坪县、宁强县、镇巴县以及略阳县、留坝县等在内的秦岭、大巴山脉沿线区域，均被汉中市分别列入了控制规模型、疏解限制型县市。其中，对佛坪县的发展定位是，以生态旅游和绿色产业为主的精美、宜居、和谐的山水家园。

对于佛坪的未来，苏明锡则提出了两种建议：一种是，作为一个以自然资源、动植物资源保护为定位的县域，可将佛坪设为自然保护特区；另一种是，将佛坪定义为“西安的后花园”，服务于西安这个国家级大都市的休闲旅游需求。

“佛坪的未来，还是要靠旅游，这是最终的出路。”苏明锡说，伴随着国家对秦岭的保护，佛坪基本失去了工业开发的可能性，下一步，佛坪还是应该重点把旅游做好，围绕全县的自然特色，发展全域旅游，相当于把全县打造成为一个大的旅游景点。

意识到自身独特环境、区位优势的佛坪县，也开始围绕“古道明珠、静美佛坪”这个新定位，在全县发力推动全域旅游、开展山茱萸等中药种植，加快向省级休闲农业与乡村旅游示范县转型。

不过，远水毕竟难解近渴，面对不断加大的财政缺口，佛坪县也在不断向上级呼吁，希望陕西省尽快建立省级生态环境补偿机制，综合考虑佛坪的生态功能区面积以及生态投入、生态移民、群众生态补助等因素，加大对佛坪的支持力度，使佛坪能逐步实现基本公共服务均等化。